中共晉中市委編辦課題組

黨的二十大報告強調：“深化行政執法體制改革”“完善基層綜合執法體制機制”“完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺”。晉中市堅決貫徹落實中央和省委關于深化行政執法體制改革、基層管理體制改革的決策部署，以鄉鎮綜合行政執法改革為切入點，構建以縣域“1+N”指揮調度平臺為核心的多元一體行政執法指揮調度運行體系，把基層行政執法資源和社會治理資源整合在一起，讓“看得見”和“管得了”真正融為一體，提升了政府監管效能和基層治理水平，有力推動了全市高質量發展。為進一步優化和提升行政執法和基層治理調度運行水平，課題組以晉中市基層治理實踐為例，在深入研究分析晉中行政執法和基層治理統一指揮調度工作運行模式、成效以及存在問題的基礎上，探求提出基層治理共治、智治的新路徑，為全省乃至全國解決基層治理“最后一公里”難題，構建基層治理新格局提供借鑒。

一、強化人、權、財、物、能全要素保障，明確“有人管”

過去一度時期，鄉鎮無處罰權、無執法隊，“看得見的管不了”“管得了的看不見”問題長期困擾基層。在上一輪鄉鎮（街道）機構改革中，全市各鄉鎮（街道）普遍整合設置了綜合行政執法辦公室和綜合行政執法隊，在此基礎上重點推進“四化”建設，實現了“一支隊伍管執法”。一是聚焦選育并重，推進隊伍專職化。配強執法人員，明確執法辦和執法隊專職人員10至12名左右，明晰工作分工和崗位職責，其中鄉鎮、街道專職執法隊員分別不少于5名、3名。全市118個鄉鎮（街道）持證人員1300余人，其中專職執法隊員556人。注重能力提升，采取專項培訓、聘用法律顧問、縣級執法隊指導等方式，有效提升鄉鎮執法人員業務素質，確保執法質量。二是聚焦提質增效，推進執法規范化。堅持規范賦權，明確鄉鎮擁有法定執法事項20項的同時，根據省政府向鄉鎮和街道下放的55項行政執法職權事項，以縣差異化向鄉鎮（街道）依法賦權；對未賦權鄉鎮但在基層迫切需求的執法事項，實行縣帶鄉的聯合執法。嚴格規范執法，出臺全省首個鄉鎮（街道）綜合行政執法規范化建設三年提升行動規劃，精心匯編《晉中市鄉鎮（街道）賦權行政處罰事項裁量基準適用指南》，指導縣鄉出臺規范制度，堅決做到程序完善、執法規范。三是聚焦精準施策，推進運行制度化。建立分級分類處置、案件移送、行政執法與刑事司法銜接等10項制度，編印工作指南、案例手冊、執法實用手冊，確保案件處置經得住檢驗。建立案件內審、考核評價等機制，重點對鄉鎮和部門依法合規、限時辦結等進行考核，實現全過程立體式監督。四是聚焦要素支撐，推進保障常態化。各縣（區、市）均單列專項執法經費，合計875萬元，并統一規范隊員服裝，配備212臺執法車輛和1030臺執法記錄儀等執法設備，全部落實辦公場所，確保有陣地、有手段、有能力。

二、探索建設以“1+N”行政執法和社會治理指揮調度平臺為核心的運行體系，實現“管得好”

基層許多執法事項涉及多部門、多層級、多區域，因治理資源分散、執法協作不暢而存在“管不了、不去管、沒管好”等問題。我們同步推進行政執法體制改革，以整合基層行政執法資源和社會治理資源為目標，以體制機制創新為手段，以縣域搭建一平臺一系統，實現了四集中三提升。

一平臺即各縣（區、市）全部搭建“1+N”縣鄉指揮調度平臺?！?”指每縣一個縣級指揮調度平臺。整合集成政府熱線、網格管理、數字城管、門戶網站、13710督辦等多部門職能和受理資源，協調調度縣鄉執法隊、縣級職能部門、基層網格員等多支隊伍，貫通許可、監管、處罰等多類執法主體，指揮調度以行政執法、平安建設、政務服務為基本功能的多類事項，通過定制開發的線上辦理系統對收集發現的各類事項一口收集辦理，對執法隊員進行出勤、辦案監督，成為行政執法和其他社會治理事項的總受理、總督辦、總考核。各縣（區、市）均設立了平臺運行管理機構——社會治理服務保障中心（行政執法指揮中心），確保平臺常態、固化運行?！癗”指各鄉鎮全部建立運行管理平臺。既是縣級平臺的延伸，也是鄉鎮（街道）自己的社會治理平臺。一些鄉鎮將鄉鎮（街道）執法力量和派駐的應急、司法、市監、公安等隊伍全部歸集到一個辦公場所，由鄉鎮平臺統一調度，實現了協同作戰，聯動運行。

一系統即構建“縣鄉指揮調度平臺+縣鄉綜合行政執法隊伍+縣級職能部門+網格員隊伍”系統集成、多元一體的行政執法和基層治理調度運行體系。整合縣域內的行政執法資源和基層治理資源，納入縣鄉兩級指揮調度平臺統一調度，形成扁平一體、協同聯動的高效運行系統。其中，鄉級綜合行政執法隊伍，主要做好日常巡查發現問題處置和非自身職權范圍違法事項的吹哨上報，處理縣級指揮中心分派的執法事項；縣級綜合行政執法隊伍，在做好日常執法的同時處理縣級指揮中心分派的執法事項，做好鄉鎮（街道）綜合行政執法工作的業務指導和監督；縣級職能部門，統一行使所管轄領域內的管理、監督等工作，處理縣級指揮中心分派的有關事項，并做好縣鄉工作銜接配合；網格員隊伍，充分發揮前沿哨兵作用，在日常巡查中及早發現、初步甄別、及時上報相關問題。目前，各縣（區、市）70%的綜合執法事項都是由網格員提供的線索。

四集中即實現了集中受理、集中指派、集中督辦、集中考核。集中受理就是平臺對行政執法、平安建設、12345熱線服務等事項全天候統一受理；集中指派就是平臺通過匯總分析，依據縣鄉權責清單，進行精準派單，對職責交叉、權責不清的，分析研判、確權定責后分派任務；集中督辦就是對派出相關單位的辦理事項全過程督辦評估，確保高質高效；集中考核就是平臺實行定期通報制度，并對相關單位進行考核打分，績效考核分數納入縣委對部門、鄉鎮的年度考核。

三提升，一是將基層吹哨報到升級為平臺指派執行，有效解決了基層吹哨響應慢、不作為等問題，縣級部門到鄉處置更加及時高效。二是將單兵作戰升級為全民參與，就是通過緊密的體系建設，最大程度把各方治理主體納進來、動起來，有效彌補執法隊自身局限，實現社會治理無縫隙、全覆蓋。三是將接訴辦理升級為主動治理，就是指揮平臺對事項辦理中發現的重點區域、重點領域共性問題主動分析上報，由相關部門和鄉鎮主動治理、未訴先辦，提升了治理效能。

三、突出黨建引領全方位賦能聚力，確?！肮荛L久”

解決好基層行政執法和社會治理中的難題，要在創新破題、貴在持久長效。晉中突出黨建引領，注重從力量上、制度上、思想上解決根本問題，避免運動式、一陣風，確保常態長效。

一是始終堅持黨建引領這個核心。市縣鄉三級黨委堅決扛實政治責任，堅持黨對基層治理的全面領導，把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿其中的一條紅線，積極開展“一堡壘五中心”建設、建強網格黨組織、村（社區）黨組織書記星級化評定、提高執法隊員黨員比例等工作，充分發揮基層黨組織戰斗堡壘和黨員先鋒模范作用，有力推動鄉鎮綜合行政執法和執法體制改革走深走實，以黨的組織優勢匯聚起基層治理的強大合力。

二是始終堅持體制機制創新這個關鍵。我們堅持系統觀念、問題導向，用好改革關鍵一招，重點針對執法力量薄弱、治理資源碎片化等問題，采取機構保障、職能整合、機制創新等辦法，構建起多元一體的治理體系，真正將執法資源和基層治理資源融為一體、成為一家，將許可、監管、處罰等多個執法環節貫通起來，發揮了“1+1>2”的作用。

三是始終堅持群眾參與這個法寶。在注重科技賦能的同時不忘群眾路線這個法寶，運用新時代“楓橋經驗”，發展全過程人民民主，充分調動多元主體的治理積極性和參與度，特別是把網格員隊伍這支重要力量納入指揮調度體系，采取整合人員和事項、提高待遇標準、實行以獎代補等措施，有效發揮了他們“一線哨兵”作用，形成了全民參與、共建共治共享的社會治理新格局。

四是始終堅持執法為民這個宗旨。堅持人民至上、執法為民，在工作中秉持執法與服務并重、力度與溫度兼顧，有效糾治了一批環境衛生、市場秩序等民生領域的痛點問題，解決了一批私挖濫采、違建拆除等基層治理的難點問題，打通了一批違規占地、干預建設等縣域發展的堵點問題，比如靈石縣通過縣鄉有效聯動，對十多年來未能解決的段純河橋上8000平方米違章建筑進行了拆除。地方干部群眾普遍反映基層治理有了硬核武器、執法隊伍有了嶄新面貌、公平正義有了切身感受、群眾滿意度有了明顯提升，初步形成了提高政府監管效能、推動地方高質量發展的晉中模式。

雖然晉中在創新基層治理方面做了一些探索，但課題組通過深入分析，發現依然存在一些短板，比如各地平臺指揮調度和運行水平不一；各部門數據系統標準不統一，彼此之間整合存在諸多壁壘；有的黨建引領作用發揮不充分，一些地方黨建工作與具體工作未能真正結合；有的網格員職責定位未做到與時俱進，依然停留在原來綜治網格員的角色上；有的平臺運行機制不健全，主要是考核機制不完善，考核“指揮棒”作用發揮不夠。針對實踐中存在的諸多問題與短板，在有效借鑒其他先進經驗和充分考慮地方實際的基礎上，課題組認為，一要狠抓“黨建”，高度重視引領作用發揮，充分發揮黨組織戰斗堡壘作用，通過支部提檔、隊伍提能、服務提效，引導各方力量積極投身基層治理，增強治理效能；二要聚焦“優化”，不斷提升平臺運行水平，在充分借鑒浙江、廣東等地先進做法，逐步統一規范平臺建設、應用管理、服務保障等工作，推動平臺規范化、標準化建設與運行；三要打破“壁壘”，大力整合各類數據資源，建立健全統一的信息采集、分類、處理和共享等制度規定，實現數據互通共享，促進各部門（單位）間業務高效協同；四要強化“網格”，全面激活基層“一線哨兵”，以全科網格為依托，切實發揮網格員“一線哨兵”作用，高效開展矛盾化解、安全防范、隱患排查等工作，實現各類社會治理事項的早發現、早報告、早處置，有力帶動基層社會“大治理”，全面提升基層治理質效；五要注重“考核”，致力推進工作效能提升，科學健全指標體系，完善具體考核辦法，并將平臺對各單位辦理事項考核情況納入地方綜合考核評價體系，賦予一定考核分值，真正使平臺推動工作有抓手、有力度。

（課題組成員：王軍柱、賈志禮、李亮亮、王曉娟、杜弋）

注：本文系山西省委編辦2023年度研究課題“行政執法和基層治理統一指揮調度工作運行模式研究”（項目編號6-1）階段性成果。